城市人口收缩意味着城市活力下降吗?
2019-04-29 15:53:32 来源: 北京日报

最近城市人口收缩问题引起广泛关注,有文章指出中国有五分之二的城市人口在流失,在国家发改委最近发布的文件中也提到收缩型中小城市问题,那么是否有大量城市因人口流失而收缩?城市人口收缩的负面影响有哪些?我们应该如何认识这些问题呢?

不能以城市辖区人口代替城区人口

收缩城市概念来自于欧美国家的城市研究,是以城市居住人口是否减少作为评价标准,居住人口减少的城市称之为收缩城市。世界上绝大多数国家和地区的城市都是城镇型政区,城市的辖区是以城镇形态为主,居住人口基本就是生活在城镇的人口,不包含居住在农村的人口。

中国城市是个行政区划,其中既包括城镇区域,也包括农村区域。通常我们在说一个城市的人口规模时可以有两种理解,一是行政辖区内的所有人口,二是指城市的城区人口。随着城镇成为人类经济活动高度聚集的场所,城区人口规模才真正反映了一个城市的实力,城区人口的增减才真正反映城市发展的活力,因此城区人口应该是衡量中国城市是否收缩的评价指标。

然而,在一些关于中国城市人口收缩的文章中,将城市的辖区人口作为城市是否收缩的评价指标了。因为在城市辖区人口中包括了大量农村人口,所以辖区人口的增减并不能反映出城市经济发展的真实状况。以重庆市为例,2017年重庆外出人口总量高达482.3万人,是人口净流出地区,但是重庆的经济增长在过去很长一段时间处于全国前列。

随着经济发展,人口流动规模不断扩大,2017年中国流动人口规模已达2.44亿,占人口总量的17.55%。人口流动已经成为一种社会现象,只要有人口流动,就会有人口流出和流入地区,不可能实现人口的空间绝对均衡。因此,当城市作为区域概念使用时,城市的人口流动并不是大问题。相反,人口流动是要素在空间上的再配置,是实现区域均衡发展的必要手段。

不能以城市局部区域代替城市整体

在研究收缩城市时,明确以城区人口而不是城市辖区人口作为评价指标后,我们发现,中国还处于城市化快速发展阶段,绝大多数城市的城区人口总量还处于增长过程中,收缩的比例还不高。受城市人口数据的限制,通常使用人口普查数据来研究收缩城市问题,在全国2236个县市(设区的市为市辖区的城镇人口加总,剔除区划变动的县市)中,“五普”“六普”期间城镇人口出现减少的县市有152个,仅占总量的6.8%。

如果我们将尺度从城市整体缩小到城市的组成单元,以街道为单位分析常住人口变化,结果就会出现较大的改变。为了分析方便,我们选择人口快速增长的北京、上海和广州作为样本进行研究,北上广是本世纪以来中国人口增长最快的几个城市,但是如果我们以街道尺度考察人口变动时会发现,北上广中心城区一些街道的常住人口也出现下降,其中上海中心城区的街道超过一半在“五普”“六普”期间出现人口下降,北京和广州也分别达到30.5%和27.6%。有些街道甚至已经减少了接近一半的常住人口。

显而易见,城市城区局部区域出现人口减少不能完全说明城市发展活力下降、城市吸引力降低乃至城市处于收缩状态,由此以城区局部区域人口变化来衡量城市是否收缩也不准确。

积极应对城市人口的收缩

当前中国处于已接近城市化成熟的阶段,一些缺乏包容性、缺乏发展机会的城市人口流失规模不断扩大是必然的,应对城市收缩未来必将成为一些城市发展面临的主要难题。城市收缩是一个前瞻性问题,要正确评价,现在不应该夸大,也不应该回避,而是要积极应对,未雨绸缪,做好谋划策划,将城市收缩消灭在萌芽状态。当前要积极推动城市的供给侧结构性改革,实现城市高质量发展。

一是放慢城市空间扩张的速度,提高城市的空间发展质量。要改变大尺度、快节奏的新城建设模式,老城也要避免大拆大建式改造,降低空间尺度,放慢开发节奏,在精致化、便利化和特色化方面做足文章。通过做小空间尺度达到更加贴近百姓和企业实际需求的效果,供给便于生产、生活和创新的多元化城市空间,减少空间的分割和功能的单一,增强城市空间相互间的连接性,提高城市空间的利用效率。城市空间规划配置时,要考虑功能的综合与多元,尽量为未来留下更多发展机会。

二是增强城市的包容性,特别是对于中西部人口大量流出地区的城市,要更多地提供适宜进城农民和城市各类居民就业生活的空间,让居民能够从城市发展中受益,共享城市发展的机会,与城市形成紧密的利益共同体,增强城市的吸引力。通过为居民提供多元化而充足的发展机会,提高城市社会流动性,争取将本地人口留下,并吸引各类人才的进入。

三是增强城市的便利性,城市要为生活在其中的人口提供便利的生活条件,要从城市居民的基本生活需求出发,对城市中的各项资源进行配置,减少居民通勤和消费半径,创造便于人口交流的空间条件,以便利生活的社区为基础,打造富有特色的街区。要重视新技术手段的应用,使城市更智慧、更精细、更人性,实现百姓生活更便利、更幸福。

四是让多元主体参与城市发展,要减少政府大包大揽的行为,为当地居民和社区参与城市发展创造机会,为多元市场主体参与城市建设运营提供机会,使之成为城市建设和发展的运营机构,让专业的人干专业的事。要创新融资方式,探索产业基金、股权众筹、PPP等融资方式参与城市发展的渠道,加大社会资本引入力度,以市场化机制推动城市建设。

五是关注旧城的更新改造,要从提高旧城居民生活的舒适度出发,不断完善旧城养老、健康、教育等需求的基本功能,重视城市历史文化保护,留住城市记忆,增强城市对居民的亲和力,让居民对城市有更强的归属感。在旧城更新改造中,要采取微改造模式,降低改造和管理的尺度,要倡导精细化管理,像绣花一样去管理和更新城市。(范毅)

(作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员)

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